Joseph Stiglitz - la privatisation

Catégorie : Microéconomie


texte choisi et proposé par Kenza  Charef

Mot-clefs: Privatisation, rôle de Etat, concurrence, Entreprise, Monopole, Economie, Pouvoir public, Marché, Propriété


Joseph Stiglitz

 La Grande Désillusion

« La privatisation »

Dans beaucoup de pays en développement - mais aussi développés - , les Etats dépensent souvent trop d’énergie à faire ce qu’ils ne devraient pas faire, et cela les détourne de ce qu’ils devraient faire. Le problème  n’est pas que l’Etat tient trop de place, mais qu’il n’est pas dans son rôle. Les Etats, en gros, n’ont pas à gérer la sidérurgie, et généralement ils le font très mal. (les aciéries les plus efficaces du monde ont été créées et gérées par les Etats coréen et taïwanais, mais ce sont des exceptions.) En règle générale, des entreprises privées en concurrence entre elles peuvent s’acquitter plus efficacement de certaines tâches. Tel est le raisonnement qui fonde la privatisation - la convention d’activités et d’entreprises gérées par l’Etat en branches et en firmes privées. Mais quelques importantes conditions préalables doivent être satisfaites pour que la privatisation puisse contribuer à la croissance d’une économie, et la façon dont on privatise fait une énorme différence.

Malheureusement, le FMI et la Banque mondiale ont traité ces questions d’un point de vue étroitement idéologique: il fallait privatiser vite. (Il existait des fiches de score pour les pays engagés dans la transition du communisme au marché : ceux qui privatisaient le plus rapidement recevaient de bonnes notes.)

C’est pourquoi, souvent, les privatisations n’ont pas apporté les bienfaits promis. Et leur échec, par les problèmes qu’il a créés a répandu l’hostilité contre l’idée même de privatisation.

En 1998, je me suis rendu dans des villages déshérités du Maroc pour y constater l’impact des projets de la Banque mondiale et d’organisations non gouvernementales sur la vie de leurs habitants. J’ai vu , par exemple, que des plans d’irrigation, conçus avec les communautés locales, avaient énormément accru la productivité agricole. Mais l’un des projets avait échoué. Une ONG avait beaucoup travaillé pour apprendre aux villageoises à élever des volailles, ce qu’elles pouvaient faire tout en poursuivant leurs tâches traditionnelles. A l’origine, ces femmes recevaient des poussins de sept jours d’une entreprise d’Etat. Mais, au moment de ma visite, cette nouvelle activité avait totalement disparu. J’ai discuté avec les villageoises et les autorités pour comprendre ce qui n’avait pas fonctionné. La réponse était simple. Le FMI s’était contenté de postuler que le secteur privé prendrait immédiatement le relais. De fait, un nouveau fournisseur, privé, a proposé aux villageoises de leur fournir des poussins nouveau-nés. Mais comme le taux de mortalité des poussins au cours des deux premières semaines est élevé, cette entreprises privée ne voulait donner aucune garantie. Les villageoises ne pouvaient pas prendre le risque d’acheter des poussins dont beaucoup allaient mourir. C’est ainsi qu’une activité nouvelle, qui devait améliorer la vie de ces paysans pauvres avait été abandonnée.

    Le postulat responsable de cet échec, je l’ai vu à l’oeuvre à de multiples reprises. Le FMI suppose que les marchés agissent aussitôt pour répondre à tous les besoins. Tout simplement. En réalité, beaucoup d’activités d’Etat existent parce que les marchés n’assurent pas des services essentiels. Les exemples sont légion. Hors des Etats-Unis, on tient souvent cette idée pour une évidence. Quand la plupart des pays d’Europe ont créé leurs systèmes de retraite et d’indemnisation du chômage et du handicap, il n’existait pas de marchés privés efficaces des rentes annuelles, pas de firmes privées assurant les particuliers contre ces risques si importants de la vie. Même quand les Etats-Unis ont mis sur pied leur système de retraite - bien plus tard, au plus forte de la Grande Dépression, dans le cadre du New Deal -, les marchés privés des rentes annuelles ne fonctionnaient pas correctement. Et, aujourd’hui encore, on ne trouve pas de rentes capables d’assurer un particulier contre l’inflation. Toujours aux Etats-Unis, si l’on a créé la Fannie Mae - la Federal National Mortgage Association -, c’est en partie parce que le marché privé ne fournissait pas de prêts hypothécaires à des taux raisonnables aux familles à revenu faible et moyen. Dans les pays en développement, ces problèmes sont encore pires. Eliminer l’entreprise d’Etat peut créer un vide immense. Et même si, finalement, le secteur privé entre en jeu, de terribles souffrances ont pu dans l’intervalle résulter de cette décision.

En Côte d’Ivoire, le service téléphonique a été privatisé, comme c’est si souvent le cas, avant la mise en place d’une réglementation adéquate et d’un cadre juridique assurant la concurrence. la firme française qui a acheté les actifs de l’Etat a persuadé le gouvernement de lui donner le monopole non seulement du réseau existant, mais aussi du nouveau secteur du téléphone portable. Cette société privée a procédé à des hausses de tarifs d’une ampleur telle que, par exemple, les étudiants du supérieur ne pouvaient s’offrir la connexion à Internet, essentielle si l’on veut empêcher que l’écart, déjà énorme, dans l’accès au monde numérique entre les riches et les pauvres ne s’accroisse encore davantage.

Le FMI soutient que le plus important, et de loin ,c’est de privatiser vite. Les problèmes de concurrence et de réglementation, on pourra les régler ensuite. Le danger, c’est que, une fois que l’on a créé un intérêt privé, il a la motivation et les moyens financiers de maintenir sa position d monopole en étouffant dans l’oeuf réglementation et concurrence et en semant au passage la corruption dans la vie politique. Si le FMI s’est moins intéressé aux problèmes de concurrence et de réglementation, c’est pour une raison très simple. Privatiser un monopole non réglementé rapporte plus gros à l’Etat, et le FMI se focalise bien plus sur les problèmes macroéconomiques, telles l’importance du déficit public, que sur les problèmes structurels, comme efficacité et la compétitivité de l’industrie. Que les monopoles privatisés se soient ou non montrés plus efficaces que l’Etat pour produire, ils ont souvent été plus efficaces que lui pour exploiter leur position de monopole. Par conséquent, les consommateurs ont souffert.

La privatisation s’est effectuée aux dépens non seulement des consommateurs, mais aussi du personnel. L’impact sur l’emploi a peut-être été l’argument majeur pour ou contre la privatisation: c’est seulement en privatisant que l’on pourra licencier les travailleurs improductifs, soulignaient ses partisans; la privatisation va opérer des suppressions d’emplois sans se préoccuper de leur coût pour la société, rétorquaient ses adversaires. De fait, il y a beaucoup de vrai dans les deux positions. La privatisation fait souvent passer les entreprises d’Etat des pertes aux profits par une réduction massive du personnel. Mais les économistes sont censés penser à l’efficacité globale. Le chômage  s’accompagne de coûts sociaux que les firmes privées ne prennent absolument pas en compte. Etant donné que la protection de l’emploi est minimale, les employeurs peuvent licencier les salariés à peu de frais ou sans frais du tout - dans le meilleur des cas, ils auront une toute petite indemnité de perte d’emploi. Si la privatisation a été tant critiquée, c’est parce que, à la différence de ce que l’on appelle les investissements « sur terrain nu » - ceux qui fondent de nouvelles firmes, non ceux qui financent la reprise de firmes existantes par des investisseurs privés -, elle détruit souvent des emplois au lieu d’en créer des nouveaux.

Dans les pays industrialisés, l’épreuve des licenciements est reconnu, et parfois adoucie par le filet de sécurité des indemnités de chômage. Dans les pays en développement, les travailleurs sans emploi ne deviennent généralement pas une charge financière publique, puisqu’il existe rarement des systèmes d’assurance-chômage. Néanmoins, il peut y avoir un coût social important. Ses pires formes sont la violence urbaine, l’augmentation de la criminalité et les troubles sociaux et politiques. Mais même en l’absence de ces phénomènes, les coûts du chômage sont énormes. Il y a l’angoisse générale, y compris chez les salariés qui ont réussi à garder leur emploi; le mécontentement massif; les charges financières supplémentaires des membres de la famille qui ont encore un travail; la déscolarisation des enfants pour qu’ils contribuent à soutenir financièrement le foyer. Ces types de coûts sociaux se prolongent après le choc immédiat de la perte d’emploi. Ils sont souvent particulièrement visibles quand une firme est vendue à des étrangers. Les entreprises nationales peuvent au moins s’adapter au contexte social. Il leur arrive de répugner à licencier si elles savent qu’il n’y a pas d’autre emploi possible. Les propriétaires étrangers, eux, estimeront peut-être que leur premier devoir est de servir leurs actionnaires en maximisant la valeur boursière par une réduction des coûts, et ressentiront moins d’obligation à l’égard de ce qu’ils appelleront le « personnel en surnombre ».

Il est important de restructurer les entreprises publiques, et la privatisation est souvent un moyen efficace d’y parvenir. Mais retirer les gens de postes peu productifs dans les firmes d’Etat pour lester au chômage n’augmente pas les revenus d’un pays, et certainement pas le bien-être des travailleurs. La morale est simple, et je ne cesserai de la répéter : la privatisation doit s’inscrire dans une stratégie globale, qui prévoit des créations d’emplois en tandem avec les destructions d’emplois que l’on provoque souvent en privatisant. Il faut prendre des mesures macroéconomiques qui aident à créer des emplois dont la baisse des taux d’intérêt. Tout est dans le choix du moment (et le respect des étapes) . Ce ne sont pas de simples problèmes pratiques de « mise en oeuvre », ce sont des questions de principe.

Le phénomène le plus préoccupant dans la privatisation telle qu’elle a été si souvent pratiquée, c’est peut-être la corruption. La rhétorique néolibérale affirme que la privatisation réduit ce que les économistes appellent la «  recherche de rentes » - l’habitude des gouvernants d’écrémer les profits des entreprises publiques, ou de réserver les contrats et les emplois à leurs amis. Mais, contrairement à cet effet qu’elle était censée avoir, la privatisation, a tant aggravé les choses que, dans beaucoup de pays aujourd’hui, on l’a rebaptisée par dérision la «  bakchichisation ». Si un gouvernement est corrompu, rien ne prouve que la privatisation va résoudre le problème. Qui gère la privatisation ? Le même gouvernement corrompu qui a mal géré la firme. Dans un grand nombre de pays, les hauts responsables de l’Etat ont compris qu’avec la privatisation ils n’étaient plus obligés de se limiter à écrémer les profits annuels. Qu’en vendant une entreprise d’Etat au-dessous de son prix de marché ils pouvaient prendre pour eux un grand pourcentage de la valeur de ses actifs au lieu de laisser ces sommes à de futurs détenteurs du pouvoir. Bref, qu’ils pouvaient voler dès aujourd’hui une bonne partie de ce qu’auraient « écrémé » les politiciens de demain. Donc, n’en soyons pas surpris: le processus de privatisation truquée a été conçu pour maximiser les sommes que les ministres pourraient s’approprier personnellement, et non celles qui allaient tomber dans l’escarcelle de l’Etat - sans parler de l’efficacité globale de l’économie. La Russie, nous le verrons, offre un exemple dévastateur des coûts de la « privatisation à tout prix ».

Les partisans de la privatisation se sont naïvement persuadés que l’on pouvait négliger ces coûts, car les manuels semblaient dire que, une fois les droits de propriété privée clairement définis, les nouveaux propriétaires veilleraient à l’efficacité de la gestion. La surirai allait donc s’améliorer à long terme, même si à court terme elle n’était pas brillante. Ils n’ont pas compris que, sans les structures juridiques et les institutions de régulation du marché appropriées, les nouveaux propriétaires risquaient d’être incités à piller les actifs au lieu d’en faire la base d’une expansion industrielle. Voilà pourquoi, en Russie et dans tant d’autres pays, la privatisation n’a pas été un facteur de croissance aussi efficace qu’elle aurait pu l’être. De fait, elle s’est parfois accompagnées d’une régression, et elle a puissamment contribué à miner la confiance dans les institutions démocratiques et dans le marché.

 

éditions Fayard (2002)

p. 86-91

 

 

 

Modifier le commentaire 

par INES CUSSET le 28 mai 2016 à 10:37

haut de page